Menos de quatro anos depois de entrar em vigor, a Lei das Ferrovias deverá passar por uma série de mudanças até o final do ano para destravar projetos e viabilizar investimentos visando a melhora e ampliação da malha ferroviária.
Entre as medidas que estão sendo formatadas - e que vão exigir alterações regulatórias complexas pelo Congresso Nacional -, a que mais chama a atenção é a permissão aportes de recursos públicos no regime de autorizações ferroviárias, hoje exclusivo de projetos, obras e financiamento do setor privado.
O anúncio, feito esta semana pelo secretário Nacional de Transporte Ferroviário, Leonardo Ribeiro, durante uma audiência pública na Câmara dos Deputados, foi bem recebido pelo setor, que vinha cobrando do Ministério dos Transportes a mesma iniciativa que a pasta dedica ao segmento rodoviário.
O cenário atual do setor ferroviário é marcado por muitos anúncios de projetos bilionários de expansão da malha, mas poucas obras em andamento. Muito por conta da dificuldade de deslanchar justamente a maior inovação do marco regulatório de 2021 - a criação do regime de autorizações ferroviárias.
No papel, a iniciativa tinha tudo para dar certo: a empresa interessada apresenta projeto no qual fica encarregada de obter licenciamentos junto aos órgãos competentes, de tocar os projetos de engenharia e de viabilidade socioambiental, além da busca de financiamento para construir e explorar novos trechos, a maioria para o transporte de cargas.
Desde 2021, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) recebeu 106 requerimentos, que geraram 45 contratos de autorizações ferroviárias. Juntos, prometem R$ 241,14 bilhões em investimentos para explorar 12.546 km de trilhos, quase metade da malha existente. Apenas dois contratos, porém, saíram da prancheta - o que rendeu às autorizações o apelido de “ferrovias de papel”.
De acordo com especialistas, é muito difícil viabilizar projetos ferroviários apenas com recursos privados, pois normalmente são de longo prazo de construção, com rentabilidade baixa. A participação do Estado é essencial não só com aportes financeiros, principalmente no início, mas também com incentivos fiscais e outros benefícios.
A solução proposta pelo governo de fazer parceria com o setor privado, na prática, se dará por meio de um contrato no formato de PPP (parceria público-privada). No caso das autorizações, o modelo ainda não está definido.
Em outros modelos, caso um determinado projeto necessite de aporte de recursos públicos para sua viabilidade via PPP, haverá um leilão onde qualquer interessado que se qualifique poderá fazer um lance. Este lance será na forma de propor o volume de recursos públicos a ser aplicado no projeto. Quem propor menor volume vence o certame.
“Até então fizemos obras públicas para depois conceder, mas o mundo nos ensina que é possível fazer diferente, fazer leilões com aporte, para elevar a taxa interna de retorno dos projetos para obter uma taxa mínima de atratividade que estimule o setor privado”, disse Ribeiro na Câmara.
Outra mudança é a regulamentação de um chamamento público para trechos com baixa utilização ou mesmo abandonados pelas atuais concessionárias.
Incentivos fiscais por meio de debêntures incentivadas, aceleração da renovação antecipada de concessões (que podem render R$ 20 bilhões ao governo) e a questão da interoperalidade - facilitar à empresa que obteve autorização ferroviária o direito de passagem por uma ferrovia sob concessão para chegar ao destino– também foram citados por Ribeiro.
Esforço político
Luiz Baldez, presidente da Associação Nacional dos Usuários do Transporte de Carga (ANUT), elogia o pacote de promessas do governo, mas reconhece que vai exigir um grande esforço político para ser aprovado no Congresso.
Segundo ele, a solução de adotar a parceria com o poder público como forma de impulsionar as autorizações ferroviárias vai exigir uma mudança importante tanto na Lei das Ferrovias – que cita as autorizações ferroviárias exclusivamente como um modelo de atuação do setor privado – como na lei das PPPs, de 2004.
Isso porque a lei da PPP, por exemplo, fala que o poder público só pode injetar recursos ao longo do projeto, e precisaria fazer uma alteração legal para permitir que o governo coloque o dinheiro na assinatura do contrato.
“Sem um aporte inicial grande do governo, o setor privado não tem segurança jurídica de colocar a parte dele, pois ao longo do projeto o Orçamento público pode ter contingenciamento e outras limitações fiscais”, diz Baldez.
A boa notícia, segundo ele, é que, em tese, bastaria acrescentar um capítulo à lei das PPPs prevendo essa modelagem. Já a alteração na lei original das autorizações ferroviárias para permitir a parceria com o poder público terá necessariamente de passar pelo Congresso Nacional.
O setor também vê com esperança a possibilidade de destravar outro gargalo, a obtenção de licenciamento ambiental. Baldez explica que um projeto ferroviário de porte (500 km) pode levar de nove a dez anos para entrar em operação.
“São dois anos para fazer projeto, mais dois anos para as licenças ambientais prévias – em caso sensíveis, como na Amazônia, pelo menos mais dois anos” – e outros cinco a seis de obras”, diz.
A esperança repousa num projeto de lei da bancada ruralista que está parado no Senado, o PL 2.159/2021, que afrouxa controles para acelerar a aprovação de licença ambiental. “Na prática, o PL libera a licença prévia ambiental para iniciar o projeto sob o compromisso de a empresa cumprir todas as exigências, sob risco de multa e outras penalizações”, diz Baldez.
Eduardo Schiefler, especialista em direito público e sócio do escritório Schiefler Advocacia, vê muitas dificuldades para aprovar as medidas sugeridas. Isso porque as modelagens de PPPs são complexas em se tratando de obras federais de grande porte – tanto que não há nenhuma em andamento no setor de infraestrutura.
Ele lembra que o marco regulatório do setor ferroviário cita as concessões como regime público de execução de projetos e as autorizações ferroviárias como regime da iniciativa privada.
“Não são alterações simples, viabilizar a utilização da lei da PPP na lei das autorizações teria de se criar uma nova figura jurídica, pois o marco faz menção às concessões”, diz. “Se houver aporte de dinheiro público nas autorizações, por que não fazer por concessão?”
Schiefler adverte que essa alteração no regime de autorização ferroviária sem que isso configure regime público de concessão abre brecha para questionamentos de constitucionalidade. Basta que algum setor que se considere prejudicado entre com uma ação direta de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal: "Aí fica a dúvida: quem vai investir num projeto assim?"
O especialista aponta, tanto na questão da PPP quanto do licenciamento, dificuldades políticas tão graves como jurídicas para serem superadas.
“Com essa discussão sobre a crise fiscal do governo não será simples aprovar aportes públicos num regime de autorização que previa apenas investimentos privados; da mesma forma que, com essas queimadas e todo o debate ambiental, vejo dificuldade política para abrandar a liberação de licenciamento”, prevê Schiefler.
