Brasília – Como se não bastasse a avalanche crescente de ações de novas empresas que entram com liminares na Justiça para operar no mercado regular (rodoviárias), o setor de transporte rodoviário de passageiros trava agora mais um campo de batalha judicial. Desta vez no Supremo Tribunal Federal (STF), onde a Buser se saiu vitoriosa recentemente contra empresas tradicionais de ônibus e a agência reguladora (ANTT) também vem sofrendo questionamentos.
O pano de fundo para a briga está na disputa por espaço no mercado que movimenta R$ 6,15 bilhões por ano no transporte rodoviário interestadual e internacional, segundo a ANTT. As empresas regulares de ônibus alegam que plataformas de aplicativos operam à margem da lei por descumprir a legislação brasileira e não atenderem requisitos de segurança e regras de fiscalização exigidas pela ANTT.
Já a Buser, alvo de diversas ações na Justiça movidas pelas empresas de ônibus, defende uma maior concorrência e acusa o mercado de ser fechado (o chamado "circuito fechado" existe desde 1998 no Brasil). E o setor de plataformas digitais, alinhado à Buser, também cobra da ANTT uma regulamentação eficiente.
No mais recente capítulo dessa briga, o ministro Kassio Nunes Marques, da Suprema Corte, decidiu liberar a Buser de operar no Paraná alegando que a falta de regulamentação para plataformas no serviço de transporte não “deve ter o condão de impedir a atividade da Buser”.
“Ao contrário, em regime fundado na livre iniciativa, a falta de regulamentação, em princípio, preserva a liberdade de atuação dos entes privados”, diz o ministro na decisão, a primeira no órgão máximo da Justiça brasileira.
Para Nunes Marques a empresa configura como intermediadora desse negócio, utiliza empresas de fretamento regulares perante a ANTT e sua proibição poderia inibir a atuação de investidores no mercado.
Antes disso, porém, a empresa chegou a ser suspensa no Estado após duas derrotas consecutivas em instâncias inferiores do Judiciário. Tanto a Justiça Federal na região Sul (TRF-4) quanto o Superior Tribunal de Justiça (STJ) entenderam que o serviço de “fretamento colaborativo”, praticado pela Buser, era irregular.
Por meio desse modelo de negócio, a Buser oferta o serviço de viagens conforme a demanda em rotas específicas. Já o mercado regular de empresas tradicionais precisa fazer viagens de ida e volta com os mesmos passageiros. Plataformas como a Buser já consideram que esse sistema tradicional é incompatível com as evoluções tecnológicas.
“O que a gente vê é que sempre que tem um modelo novo no mercado, como Spotify, Uber, iFood, isso incomoda claramente, porque as empresas tradicionais, para acompanhar a inovação, precisam mudar a forma como agiam antes”, disse Patrícia Secher, gerente-executiva do Jurídico da Buser, ao NeoFeed.
“O usuário precisa ter uma opção mais barata e procuramos atender mercados que as outras não atuam. A Buser opera muito a partir da demanda e da oferta”, acrescenta ela, chamando atenção ainda para que 63% das cidades brasileiras não são atendidas pelo transporte interestadual regular atualmente.
A executiva entende que após a entrada da plataforma no mercado, em 2019, houve uma “onda” de empresas regulares de ônibus usarem o Judiciário como “forma de litigância predatória” contra a Buser. Mas atualmente avalia que há uma tendência de decisões favoráveis na Justiça no sentido de considerar a legalidade do serviço da empresa.
Secher lista ganhos de causa para a Buser em processos nas Justiças estaduais de São Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Maranhão e Espírito Santo. “Mas não queremos que as empresas incumbentes [tradicionais] deixem de existir. Queremos que o mercado cresça cada vez mais, tenha concorrência e que o usuário possa escolher viajar com a empresa A, B ou C.”
A Buser se defende ainda das acusações de que opera à margem da lei e diz contratar empresas de fretamento que cumprem todas as exigências e licenças cobradas pela agência reguladora do setor (ANTT). E ainda se preocupa com padrões de segurança: os ônibus são instalados com uma “câmera de fadiga”, que detecta possíveis cochilos e cansaço do motorista e alerta uma central de comunicação.
Atualmente, 14 milhões de clientes ativos são cadastrados na plataforma, segundo a Buser, que já captou mais de R$ 700 milhões com fundos de venture capital. Entre os investidores estão Softbank, LGT Lightrock, Monashees, Canary, Globo Ventures, Iporanga e Valor Capital.
“Segundo o ministro Nunes Marques trouxe, não há necessidade de existir regulamentação para a Buser. E isso já é suficiente para gente operar. Então, se a lei não proíbe, nada nos impede de operar”, acrescenta Secher, que diz porém não ver com maus olhos uma futura regulamentação do serviço de transporte rodoviário pelas plataformas digitais.
Mercado regular
Já as empresas do chamado mercado regular não veem bem assim. Segundo a diretora-geral da Associação Brasileira das Empresas de Transporte Terrestre de Passageiros (Abrati), Letícia Pineschi, a concorrência hoje com as plataformas digitais é “desleal”. E empresas como a Buser não seguem as regras da legislação brasileira, assim como as regulares, que atuam nas rodoviárias.
Ela admite que existe hoje no setor um “excesso de judicialização”, que é explicado pelo interesse de novos players do mercado de “desorganizar” o sistema e operar fora das regras”.
A executiva do setor alerta que a Buser e outras plataformas não cumprem com os deveres constitucionais e normas legais de continuidade e regularidade do serviço, segurança, suporte a grandes cidades, não atendem rotas menos rentáveis, nem se submetem a fiscalização rigorosa.
“Essa concorrência que ela faz [Buser] é totalmente assimétrica, injusta e ruinosa. E a maior parte das ações na Justiça ela perde por conta disso. A Buser já pratica um modelo de negócio proibido, que não condiz com segurança jurídica nem com a função social do transporte público”, diz Pineschi, ao NeoFeed. “Não existe fretamento colaborativo hoje no ordenamento jurídico brasileiro.”
De acordo com dados da ANTT, o setor regular transporta mais de 39 milhões de passageiros por ano e interliga cinco mil municípios atualmente, com 93,7 mil motoristas habilitados para rodar com mais de 32 mil ônibus.
Ainda em relação à atuação da Buser, a Abrati destaca que recente decisão do STF, de abril deste ano, reafirmou que o fretamento interestadual deve operar em “circuito fechado” (como preconiza o novo marco regulatório do setor), sem venda individual de passagens.
Segundo a entidade, esse entendimento do Supremo evita que o fretamento funcione como “linha regular disfarçada” e garante isonomia entre os operadores do sistema de transporte rodoviário de passageiros.
Já sobre a decisão do ministro Nunes Marques, a entidade, como parte do processo, já trabalha para que o seu efeito seja suspenso. “A gente vê como uma decisão isolada, meio que na contramão de tudo que o STF já falou. Então não vejo com grande preocupação, não”, afirma Pineschi.
“O próprio Tribunal [STF], não especificamente nessa ação, mas já pronunciou de modo a defender a constitucionalidade do modelo de autorizações, dentro do marco regulatório, do serviço de transporte de passageiros, que é totalmente contrário ao que propõe a Buser, que é a desregulamentação e desestruturação total do sistema.”
Indústria de liminares
Além do caso mais atual de conflito entre as empresas tradicionais de ônibus e a Buser, o setor também vive um aprofundamento da crise de incontáveis ações na Justiça movidas por novas empresas com a intenção de operar no mercado de passagens de ônibus interestaduais.
Segundo a Abrati, são 325 ações hoje somente na Justiça Federal em Brasília (TRF-1), sede da ANTT, agência reguladora do setor. As ações e pedidos de liminares questionam normas da ANTT. Uma dessas regras, a resolução 6.033 da agência, de 2023, instituiu no País o novo marco regulatório do segmento, que substituiu o modelo antigo (de permissões) vigente há mais de 20 anos pelo atual de autorizações.
O novo modelo não permite licitações ou leilões, por exemplo. Diante dessa mudança, explodiram os processos judiciais questionando a constitucionalidade da resolução ou alegando suposto favorecimento a alguns operadores.
A própria entidade que representa a Buser e outras plataformas digitais (iFood, Amazon, Uber, 99, etc.), a Associação Brasileira de Mobilidade e Tecnologia (Amobitec), entrou com uma ação na Justiça contra essa resolução, que foi negada pelo TRF1. A associação, porém, recorreu ao plenário do Tribunal.
Ao NeoFeed, André Porto, diretor-executivo da entidade, disse que a ANTT tem falhado em regulamentar esse regime atual de autorizações. E até hoje a agência reguladora ainda não estabeleceu um marco legal “estável” para o serviço brasileiro de transporte rodoviário de passageiros. Procurada, a ANTT não respondeu até o fechamento da reportagem.
“Ela [resolução da ANTT] é cheia de ilegalidades, segundo o próprio Ministério Público. E foi feita pra privilegiar as empresas que já estão no mercado”, ressalta. “Ao invés de regulamentar o regime de autorização, ela revive o regime de permissão, cria leilões e ainda convocou uma janela para autorizar empresas, suspensa pelo STF.”
Porto se refere à primeira janela extraordinária (processo de habilitação para entrada de novas empresas no setor rodoviário), lançado pela ANTT. A ideia era abrir a concorrência para mercados ainda desatendidos ou dominados por “monopólios”, analisa ele.
A agência recebeu 47 mil pedidos do mercado, mas, em 10 de julho, o ministro André Mendonça (STF) suspendeu a tentativa de processo seletivo, alegando vulnerabilidades no sistema eletrônico do certame.
“As empresas continuam operando com monopólios ou oligopólios e várias outras não conseguem entrar nesse mercado. Quem não consegue, judicializa alegando que a regulamentação da ANTT está errada”, diz Porto.
“Existe um grau de judicialização bastante elevado no setor hoje em virtude da inércia da ANTT em abrir o mercado. E já que a agência não está cumprindo seu papel de abrir o mercado, as empresas vão tentando das mais diversas formas.”
Uma dessas formas é o fretamento colaborativo defendido pela Buser, mas que as empresas regulares de ônibus dizem não ser prevista em lei. Mas o executivo das plataformas defende que a ANTT regulamente esse tipo e fretamento.
Outra estratégia da Buser, ele conta, é comprar empresas menores que já atuam no mercado regular – o mesmo que questiona a empresa na Justiça. “A oferta desse serviço [passagens de ônibus interestaduais] é muito deficitária no Brasil. A gente precisa ter mais concorrência, mas antigas não. Elas só querem proteger o mercado delas.”
Procurada, a ANTT não respondeu ao pedido de entrevista do NeoFeed.
