巴西利亚和圣保罗——巴西国家民航局 ( ANAC ) 于 6 月底发布的关于巴西利亚国际机场重新招标的公告引起了人们的关注，原因有二。

第一个原因是该资产有可能吸引竞争对手——到 2037 年将投资约 12 亿雷亚尔，包括新建国际航站楼、停车场、新通道以及用于旅客和行李检查的安全设备。

该文件甚至允许 Inframerica Participações（该公司持有巴西利亚机场当前特许经营权持有者的 51% 股份，国有企业Infraero持有其余 49% 股份）参与新的竞标过程，并在提出最佳报价的情况下继续负责特许经营权。

然而，第二个原因却出乎意料：招标公告明确要求 Infraero 出售其在 Inframerica 的股份，并且没有可能参与新的竞标过程。

该决定并非巴西国家民航局 (ANAC) 的孤立行为，而是联邦审计法院 (TCU) 于 4 月批准的一项协商一致的解决方案，其目的是维持巴西利亚机场的运营至 2037 年，即合同到期日——仿佛特许经营权的问题间接是巴西国家公路管理局 (Infraero) 的过错。

最近的案例表明，自 2011 年以来，这家国有企业经历了衰落。当时，迪尔玛·罗塞夫政府的机场政策改变了方向，押注于将主要机场特许经营权授予私人企业。

米歇尔·特梅尔政府坚持这一想法，并在雅伊尔·博索纳罗政府时期获得了发展动力，2019 年投资伙伴关系计划 (PPI) 第 52 号决议指示阿根廷国家机场管理局 (Infraero) 退出与机场特许经营商的所有合作关系。

从那时起，这家国有企业就一直在等待合同到期，以便停止参与特许经营——例如今年的加利昂机场和巴西利亚机场——从而失去相关性、收入，甚至失去存在的理由。

港口和机场部长托梅·弗兰卡在接受NeoFeed采访时表示，随着阿根廷国家机场管理局（Infraero）在主要机场的参与度降低，政府内部已在讨论这家国有企业的新角色。弗兰卡认为，阿根廷国家机场管理局应更多地参与区域航站楼的管理，扮演服务提供商和项目经理的角色。

“巴西航空基础设施局（Infraero）需要调整规模，以管理一些区域性机场，”部长说。“但它不需要缩减规模；它需要承担新的职能，我认为这确实会对巴西航空业做出巨大贡献。”

从高峰到低谷

2011年至2012年间，巴西机场基础设施公司（Infraero）迎来了鼎盛时期。正如其正式名称——巴西机场基础设施公司（Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária）——这家成立于1973年的国有企业，管理着巴西所有首都的66座机场。2012年，其旗下机场的客运量创下历史新高，达到1.93亿人次。

如今，巴西国家机场管理局（Infraero）已不复往日辉煌。它负责运营23个区域机场，以及位于里约热内卢的桑托斯·杜蒙特机场——这是该公司唯一一家100%控股的大型机场，其旗下机场700万旅客吞吐量中很大一部分都经由该机场，与鼎盛时期相比下降了96%。

现任政府持续裁员证实了这家国有企业陷入僵局。2011年至2012年间，该公司共有13000名员工，目前仅保留了3586名，其中890名在职，2700名被借调到其他机构，凸显了其人员利用率不足的问题。

更糟糕的是，据《拦截》杂志报道，在过去两年里，这家国有企业已成为政客们获得庇护工作的来源——他们至少获得了 13 个委任职位，薪水从 21,000 雷亚尔到 25,000 雷亚尔不等。

这种情况远非易于解决。尽管阿根廷国家机场管理局（Infraero）持有瓜鲁柳斯机场、孔芬斯机场和维拉科波斯机场等重要机场49%的股份，但由于其少数股东身份，在投资策略方面影响力有限。此外，客流量低的区域性机场耗费资源却鲜有回报，这更加印证了将这些机场移交给私营部门或通过公私合营（PPP）模式运营的必要性。

弗兰卡部长表示，目前的趋势是，这家国有企业在 15 年前还管理着巴西的主要机场，现在却完全退出最大的机场，就像 Galeão 机场那样，之后该公司又被决定排除在巴西利亚机场的新竞标程序之外。

弗兰卡表示，除了联邦首都的机场外，政府还在就坎皮纳斯（SP）的维拉科波斯机场的合同进行重新谈判，谈判结束后，政府还将保留对六个较小机场的控制权。

部长表示：“政府希望通过授予一项大型盈利资产并搭配其他收益较低的资产，吸引市场对该项目的浓厚兴趣。” 然而，根据正在进行的谈判，维拉科波斯项目预计不会进行拍卖，只会进行合同审查。

Franca 还报道称，Infraero 自行委托进行了一项估值，以确定其在 Guarulhos (SP)、Confins (MG) 和 Viracopos 的股份价值。

“奇怪的时刻”

NeoFeed采访的专家们承认，印度航空基础设施局（Infraero）在机场管理和制定相关公共政策方面的影响力正在下降。核心问题是如何实现这一转型，同时又不损害国家财政。

Mapa Capital （一家专门从事企业重组和股权收购的公司）的基础设施主管费尔南多·比拉尔将这家国有企业的现状描述为“奇怪的”。

“从经济角度来看，虽然该公司显示出一些营业利润，但整体业绩不足以弥补，这进一步印证了该公司目前这种模式是不可行的，”比拉尔说道。

他表示，这一点在桑托斯·杜蒙特机场（Infraero的主要运营资产）未来的不确定性上体现得尤为明显。“尽管桑托斯·杜蒙特机场目前非常重要，但由于其与加利昂机场之间复杂的双重关系，从长远来看，它被视为一项问题资产，”Mapa Capital的一位高管说道。

截至2023年，桑托斯·杜蒙特-孔戈尼亚斯空中桥梁占全国定期航班总量的近40%。在联邦政府和里约热内卢市政府为确保加利昂机场特许经营权不至于亏损而于2024年至2025年间实施限制措施后，巴西国家公路交通管理局（Infraero）的总需求下降了41%。

比拉尔指出：“争论的焦点在于如何最佳地分配两座机场之间的空中交通：是维持对桑托斯·杜蒙特机场的航线限制，还是允许更开放的竞争。”换句话说，例如，如果偏袒桑托斯·杜蒙特机场，就会损害加利昂机场特许经营权的法律保障。

根据这家国有企业发布的2025年综合年度报告，Infraero的现金流从2024年的24.88亿雷亚尔下降到去年的9.86亿雷亚尔。“2025年的净利润为3.16亿雷亚尔，但这一盈余主要来自现金投资的财务业绩，而非运营本身，”比拉尔表示。

2024年EBITDA为负5.146亿雷亚尔，2025年仍为负值（3590万雷亚尔），迫使这家国有企业采用“调整后EBITDA”来呈现去年的正值指标，即2.132亿雷亚尔。“换句话说，该公司仍然依赖国库拨款来进行投资和支付开支，”比拉尔说道。

他认为，Infraero拥有2700名外派员工这一事实属于“异常情况”。他举例说，2025年一般及行政开支总计达9.167亿雷亚尔，主要原因是公司通过一项价值5.17亿雷亚尔的自愿裁员计划解雇了员工。

在被裁的738名员工中，367名是正式员工，371名被借调到其他机构。“这批借调员工构成了一项潜在的负债，因为新的自愿裁员计划需要非常可观的资金投入，”他警告说。

比拉尔认为，Infraero应该放弃其运营职能，将区域机场移交给特许经营或公私合营模式，并质疑其在规划方面的作用，因为国有企业Infra SA也承担着类似的职责。“这种职责重叠证明了将这两家国有企业合并的合理性，其目的是消除冗余、节省开支并提高政府效率。”

西蒙斯、里贝罗、贝尔纳迪尼和富里亚蒂律师事务所的合伙人、基础设施合同专家安妮·埃莉萨·佩雷斯不同意废除这家国有企业。“关键在于另一个问题：在目前以特许经营为主的机场领域，Infraero应该扮演怎样的机构角色？区分各个机构的职责至关重要。”她说道。

她指出，无论机场由谁运营，ANAC 都将继续作为监管机构。而 Infraero 则是一家公共运营公司。“如果公共政策大幅削弱了其在大型机场运营中的直接作用，那么其机构使命自然需要重新定义，”她说道。

佩雷斯认为，这种重新定义可能涉及区域机场的管理、专业技术服务、机场工程、项目结构支持，或其他符合国家航空政策的职能。“只有在完成这一战略定义之后，才能讨论其组织结构和人员配备，”他指出。

DDSA Advogados律师事务所的合伙人 Rita Godoy 部分同意托马斯·弗兰卡部长提到的政府计划。

“鉴于巴西的特点和规模，Infraero应该重新定义，专注于区域航空，提供技术咨询服务，与各州和市政府建立合作关系，确定其实际所需的员工规模，并最终启动自愿裁员计划，”她说道。

“然而，还有一些障碍需要考虑，其中包括巴西解散国有企业的过程往往缓慢、成本高昂，并且会受到政治阻力，”他补充道。