La llegada de El Niño —un fenómeno climático caracterizado por el calentamiento anormal de las aguas del Pacífico ecuatorial—, prevista para la segunda mitad de este año, no debería sorprender a los gestores públicos ni a los políticos. En los últimos años, Brasil ha sufrido inundaciones devastadoras en el sur, ciclones en el sureste, sequías históricas en la Amazonía e incendios forestales en el Pantanal, que han provocado pérdidas y llamados a la prevención.
La previsión de un "Super El Niño" en septiembre —en plena campaña electoral polarizada— podría generar dos efectos, además de las lluvias superiores a la media en el Sur y el calor, la sequía y el riesgo de incendios forestales en el Medio Oeste, el Norte y el Noreste. Uno de ellos obligaría a los candidatos a la reelección a explicar qué han hecho y qué piensan hacer ante el cambio climático . El otro efecto sería exponer directamente las deficiencias de la infraestructura del país.
Los expertos entrevistados por NeoFeed afirman que, a pesar de los recientes avances en materia de inversiones privadas en saneamiento, carreteras y ferrocarriles, respaldadas por concesiones modernas y seguridad jurídica, Brasil aún carece de políticas públicas coherentes a largo plazo para abordar los fenómenos meteorológicos extremos.
Un informe publicado por el Tribunal de Cuentas Federal (TCF) de Brasil indica una tendencia del gobierno federal a adoptar una política reactiva ante desastres naturales y eventos extremos provocados por el cambio climático. El estudio revela que, desde 2012, el gobierno federal ha gastado aproximadamente tres veces más en acciones de respuesta y recuperación tras inundaciones y deslizamientos de tierra que en medidas para prevenirlos.
Durante ese período, los distintos gobiernos federales destinaron R$ 21.500 millones a la respuesta ante desastres, categoría que incluye la ayuda a las víctimas, la restauración de servicios y la reconstrucción de infraestructuras. Por su parte, la inversión en medidas de prevención, que abarcan acciones para evitar o reducir los impactos de los desastres, ascendió a R$ 6.800 millones.
El historial de proyectos de obras públicas paralizados, otro reflejo de la crónica falta de planificación por parte de las autoridades públicas, sigue en aumento. Según un estudio del Tribunal Federal de Cuentas (TCU), el número de proyectos interrumpidos vinculados al Programa de Aceleración del Nuevo Crecimiento (PAC) de la actual administración del Partido de los Trabajadores, por ejemplo, aumentó un 53,4% entre 2023 y finales de 2025, sumando un total de 4.234 obras paralizadas, que supusieron una pérdida de 13.500 millones de reales ya invertidos.
El economista Claudio Frischtak , de la consultora Inter.b y especialista en planificación de infraestructuras, afirma que existe consenso respecto al aumento de la frecuencia e intensidad de los fenómenos extremos.
"Las inundaciones de 2024 en Rio Grande do Sul llamaron la atención no solo de técnicos y científicos, sino también de políticos, demostrando cómo un estado razonablemente desarrollado puede verse afectado de forma drástica", afirma Frischtak.
La tragedia afectó particularmente al saneamiento y a las carreteras, sectores que el Banco Mundial identifica como los más vulnerables al cambio climático. "Las carreteras de Rio Grande do Sul quedaron intransitables, aislando a los municipios, y el impacto en el saneamiento fue igualmente drástico; el sistema dejó de funcionar debido a las inundaciones, afectando el suministro de agua, esencial para la vida", añade.
Los cuellos de botella en la infraestructura, a su vez, tienen múltiples causas: planificación deficiente, falta de priorización de programas, disputas políticas y partidistas, y escasez de recursos para la prevención. Sin embargo, el mayor problema radica en cómo se distribuyen los recursos en medio de la polarización y las luchas de poder.
A petición de NeoFeed , la consultora Inter.b analizó cómo el avance del cambio climático ejerce presión sobre los contratos de concesión, que actualmente son fundamentales para la regulación de la infraestructura brasileña. El estudio se centró en las áreas de carreteras y saneamiento, identificadas por el Banco Mundial como las más vulnerables al cambio climático.
El estudio revela que una gran parte de las concesiones aún operan con cláusulas genéricas de fuerza mayor, considerando los eventos extremos como inevitables y extraordinarios, lo que impulsa a los concesionarios a adoptar una postura reactiva sin incentivos para la prevención. Esta vulnerabilidad se ve agravada por la escasa disponibilidad de seguros climáticos en el país, con una cobertura limitada y poco estandarizada.
La Agencia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) se ha convertido en una excepción al modernizar sus instrumentos regulatorios ante el aumento de los fenómenos meteorológicos extremos.
En consonancia con el Programa de Resiliencia Climática del Ministerio de Transportes, la agencia aprobó en 2024 una nueva Matriz de Riesgo Estándar que distingue entre eventos climáticos previsibles —asumidos íntegramente por las concesionarias— y eventos extraordinarios, cuyo costo puede ser compartido con las autoridades públicas, quienes pueden cubrir hasta el 80% de las pérdidas en casos extremos. Sin embargo, la concesionaria sigue siendo responsable de la limpieza y el mantenimiento de las carreteras.
La quinta fase de las concesiones de carreteras incorporó cláusulas específicas para riesgos geotécnicos en taludes y terraplenes, fomentando el monitoreo continuo y las obras preventivas. Si el deslizamiento ocurre en un tramo ya ampliado por el concesionario, el costo corre a cargo del concesionario; si es extraordinario, se permite el reparto de costos.
Los contratos que se extienden más allá de 2024 también exigen que los concesionarios actúen de inmediato en respuesta a eventos extremos, con medidas de mantenimiento de emergencia y señalización, sin derecho a un reequilibrio económico-financiero.
Las subastas previstas para 2026, en la sexta fase de la ANTT (Agencia Nacional de Transporte Terrestre), deberían inaugurar un modelo con criterios más objetivos para la distribución del riesgo y mecanismos de protección del tipo de cambio en los primeros años, aumentando la previsibilidad para los proyectos a largo plazo.
El modelo también exige la contratación de cuatro pólizas de seguro —riesgos operacionales, responsabilidad civil general, riesgos de ingeniería y responsabilidad civil por obras— para proteger financieramente a los concesionarios contra las interrupciones sistémicas causadas por las inclemencias del tiempo.
En el sector del saneamiento, la Agencia Nacional del Agua (ANA) publicó la Norma de Referencia N° 5 en 2024, que hace obligatoria la inclusión de matrices de riesgo en los contratos de agua y alcantarillado.
La norma consolida reglas dispersas e identifica 31 tipos de riesgo, incluidos los riesgos ambientales y climáticos. Las autoridades públicas son responsables de riesgos como los cortes de energía y la escasez de agua; los proveedores de servicios son responsables de los costos de operación y mantenimiento, así como de los riesgos asegurables.
ANA también gestiona instrumentos como el monitoreo hidrológico, los protocolos de escasez y el Índice de Seguridad Hídrica (ISH), creado en 2019, que orienta las políticas y las inversiones ante eventos extremos.
Sin embargo, el progreso en los contratos de concesión de infraestructura contrasta con la falta de preocupación de gran parte del espectro político, que se enfrentará a la prueba de las urnas bajo la influencia del fenómeno de El Niño.
“Si la pregunta es si estamos preparados para esto, la respuesta es no, ni el gobierno federal ni los gobiernos estatales y municipales”, afirma Frischtak, de Inter.b. El problema, advierte, es que gran parte del Presupuesto de la Unión está bajo el control del Congreso Nacional, con enmiendas parlamentarias y fondos de los partidos.
Desorden
Venilton Tadini , consejero delegado de la Asociación Brasileña de Infraestructuras e Industrias Básicas (Abdib), señala que, en los episodios climáticos, la atención se centra en los municipios, que son los primeros en sentir los impactos.
“La principal deficiencia de Brasil es la ausencia de una política coordinada entre los gobiernos federal, estatal y municipal”, afirma Tadini, y añade que la polarización impide la creación de una política estatal, lo que da lugar a “soluciones fragmentadas”.
Tadini señala que existen estudios relevantes sobre el cambio climático, incluidos los de la COP 30 , pero su implementación depende de las decisiones políticas.
Ahí es donde las soluciones terminan estancándose. Alrededor del 90% del presupuesto de la Unión se destina a gastos fijos, y solo el 10% restante es discrecional, asignado a nuevas inversiones.
El gasto directo e indirecto del poder ejecutivo en materia de cambio climático, distribuido entre varios ministerios, representa un tercio de los 60.000 millones de reales destinados a las enmiendas parlamentarias de 2026; fondos dirigidos a municipios sin ninguna conexión con las políticas federales.
Una encuesta realizada a principios de año por el Instituto de Estudios Socioeconómicos (Inesc), una organización no gubernamental que supervisa el presupuesto público, mostró que, de las 284 acciones previstas en las enmiendas individuales presentadas el año pasado, solo 17 estaban relacionadas con el clima, por un total de R$ 154 millones, apenas el 0,58% del total.
«Esto demuestra el desajuste estructural entre la urgencia de los fenómenos climáticos extremos y la forma en que el Parlamento se apropia de los recursos públicos», afirma Alessandra Cardoso, analista política del Inesc. «El modelo de enmienda refuerza la insuficiencia de la financiación climática».
Marcio Astrini, secretario ejecutivo del Observatorio del Clima , una red que reúne a 172 entidades y movimientos vinculados a la agenda climática, también destaca la alienación de gran parte de los diputados y senadores en relación con este tema.
"El problema que tenemos en el Congreso Nacional es que estamos en vísperas de un 'Super El Niño' y los parlamentarios están más preocupados por votar sobre el aumento de la deforestación y por prohibir que Ibama utilice satélites y maquinaria para combatir los incendios forestales", afirma.
Según él, la agenda del cambio climático ya ha pasado de ser un mero informe a una realidad. "El extremista ya no es el científico, sino El Niño", advierte Astrini. "Cualquier político que no esté alarmado o preocupado por la situación está completamente desconectado de la realidad".
El creciente número de fenómenos extremos vinculados al cambio climático ha llamado la atención del gobierno actual, que ha incrementado los programas y la financiación para abordar el problema. Sin embargo, la distribución de acciones y recursos entre los distintos ministerios evidencia la ausencia de una estrategia centralizada.
El Ministerio de Medio Ambiente y Cambio Climático (MMA) incluso cambió su nombre en 2023 para centrarse en este tema. El ministerio coordina la Política Nacional sobre Cambio Climático (PNMC), elabora planes de adaptación, coordina con los estados y municipios, e integra sus funciones con la defensa civil, la agricultura, la energía y la planificación.
El presupuesto directo del Ministerio de Medio Ambiente para el clima es pequeño, aunque está en aumento: pasó de R$ 300 millones en 2023 a R$ 1.023 millones este año, incluyendo un crédito extraordinario de R$ 337,5 millones. Los recursos cubren, entre otras medidas, la contratación de bomberos, la adquisición de equipos, el apoyo logístico, el monitoreo y la capacitación.
El Ministerio del Medio Ambiente (MMA) creó un Grupo de Trabajo encargado de coordinar, monitorear y dar seguimiento a las acciones relacionadas con los impactos del fenómeno de El Niño. El grupo está coordinado por la Secretaría Ejecutiva del Ministerio y reúne a representantes de diferentes unidades para desarrollar un plan de trabajo y monitorear las acciones planificadas.
El Ministerio de Integración y Desarrollo Regional (MIDR), a su vez, concentra los principales programas relacionados con los fenómenos extremos vinculados al cambio climático en la Secretaría Nacional de Protección Civil y Defensa (Sedec).
Del presupuesto de R$ 1.800 millones asignado para este año, aproximadamente R$ 1.200 millones se destinaron a Sedec. Sin embargo, el departamento aclara que este no es un presupuesto exclusivo para eventos relacionados con el cambio climático, sino más bien recursos reservados para responder a desastres naturales.
Según el MIDR, la Defensa Civil Nacional también estructuró un plan de acción específico para el seguimiento del fenómeno de El Niño, centrándose en la coordinación e integración de los organismos federales involucrados en la gestión de riesgos y desastres, incluyendo el seguimiento permanente de la evolución del fenómeno y el intercambio de información en tiempo real entre los miembros del Sistema Federal de Protección y Defensa Civil.
Otros ministerios sectoriales (Agricultura, Salud, Ciudades, Minas y Energía) destinan en conjunto entre 10 y 15 mil millones de reales anuales a acciones de adaptación, como seguros rurales, lucha contra los arbovirus, fortalecimiento de embalses, redes de electricidad y saneamiento, entre otras.
Sumando todos los departamentos, el Poder Ejecutivo gasta alrededor de R$ 20 mil millones en acciones relacionadas con el cambio climático. Sin embargo, un informe del Banco Mundial publicado en febrero indica que las pérdidas anuales por desastres naturales solo en Brasil ascienden a R$ 19.5 mil millones.
Tadini, originario de Abdib, reconoce que los avances logrados en infraestructura en los últimos años son insuficientes para afrontar el desafío del cambio climático. Según él, la inversión privada ha sido fundamental para los avances en saneamiento, la mejora de carreteras, puertos y aeropuertos, y la expansión de la red eléctrica.
«Hemos visto un progreso fantástico en la calidad de la estructuración de los proyectos, con mitigación de riesgos, estructuras de seguros más adecuadas y en la planificación general del programa de concesiones», afirma. «Pero este progreso no cubre el déficit histórico ni está suficientemente orientado a la adaptación al cambio climático».
Según datos de Abdib, la inversión en infraestructura del país casi se ha duplicado en los últimos ocho años, alcanzando los R$ 280 mil millones en 2025, impulsada principalmente por el sector privado (R$ 220 mil millones). Sin embargo, las inversiones públicas cayeron de R$ 99 mil millones en 2014 —el valor más alto en la serie histórica que comenzó en 2010— a R$ 60 mil millones el año pasado, lo que refleja la falta de fondos del Poder Ejecutivo.
“Ningún país del mundo construye infraestructuras únicamente con dinero privado; hay proyectos que inherentemente requieren la participación del sector público, como los ferrocarriles estructurales”, añade Tadini, señalando que, excluyendo el Programa Minha Casa, Minha Vida, el presupuesto restante del PAC es menor que el de las enmiendas parlamentarias.
(Contribución de Cristiano Zaia)
