预计今年下半年将出现的厄尔尼诺现象——一种以赤道太平洋海域异常升温为特征的气候现象——不应令公共管理者和政治家感到意外。近年来，巴西南部遭受了毁灭性洪灾，东南部遭受了飓风侵袭，亚马逊地区遭遇了历史性干旱，潘塔纳尔湿地则燃起了熊熊大火，这些灾害造成了巨大的经济损失，也引发了人们对预防此类灾害的呼吁。
预计9月份——正值两极分化的总统大选白热化之际——将出现“超级厄尔尼诺”现象，除了南部地区降雨量高于平均水平，以及中西部、北部和东北部地区出现高温、干旱和野火风险之外，还可能产生两种影响。其一是迫使寻求连任的候选人解释他们在应对气候变化方面已经采取了哪些措施，以及他们计划采取哪些措施。其二是直接暴露出美国的基础设施瓶颈。
NeoFeed采访的专家表示，尽管近年来巴西在卫生、公路和铁路等领域的私人投资取得了进展，并得到了现代特许经营权和法律保障的支持，但巴西仍然缺乏应对极端天气事件的连贯的长期公共政策。
巴西联邦审计法院（TCU）发布的一份报告显示，联邦政府在应对气候变化引发的自然灾害和极端事件时，倾向于采取被动应对的政策。调查显示，自2012年以来，联邦政府在洪水和山体滑坡灾害后的应对和恢复行动上的支出，大约是预防此类灾害措施支出的三倍。
在此期间，各联邦政府共支出215亿雷亚尔用于灾后应对，其中包括对受害者的援助、公共服务的恢复以及基础设施的重建。与此同时，用于预防灾害（包括避免或减轻灾害影响的措施）的投资总额为68亿雷亚尔。
公共工程项目停滞不前的历史仍在不断攀升，这再次反映出公共部门长期缺乏规划。根据巴西联邦审计法院（TCU）的一项调查，例如，与现任劳工党政府的“新增长加速计划”（PAC）相关的停滞项目数量，在2023年至2025年底期间增长了53.4%，总计达到4234个停滞项目，已投入的资金高达135亿雷亚尔。
来自咨询公司Inter.b 的经济学家、基础设施规划专家Claudio Frischtak表示，对于极端事件发生的频率和强度不断增加，人们已达成共识。
“2024 年南里奥格兰德州的洪水不仅引起了技术人员和科学家的关注，也引起了政治家的关注，这表明一个相对发达的国家可能会受到巨大的影响，”弗里什塔克说。
这场灾难对卫生设施和公路造成了尤为严重的冲击，而世界银行认为这两个领域最容易受到气候变化的影响。“南里奥格兰德州的公路变得无法通行，导致多个城镇与外界隔绝；卫生设施也同样遭受重创；洪水导致供水系统瘫痪，严重影响了生命必需的水源供应，”他补充道。
基础设施瓶颈的成因多种多样：规划缺陷、项目优先级排序不明确、政治和党派纷争以及预防资源匮乏。然而，最大的问题在于如何在两极分化和权力斗争的背景下分配资源。
应NeoFeed的要求，咨询公司Inter.b分析了气候变化加剧如何对特许经营合同施加压力，而特许经营合同目前是巴西基础设施监管的核心。该调查重点关注公路和环卫领域，世界银行已将这些领域列为最易受气候变化影响的领域。
研究表明，大部分特许经营协议仍然采用通用的不可抗力条款，将极端事件视为不可避免且非同寻常，这导致特许经营者采取被动应对的态度，缺乏预防的动力。该国气候保险的普及率低，覆盖范围有限且缺乏标准化，进一步加剧了这种脆弱性。
面对日益增多的极端天气事件，国家陆路运输局（ANTT）通过对其监管工具进行现代化改造，成为了一个例外。
为配合交通部的气候适应力计划，该机构于2024年批准了一项新的标准风险矩阵。该矩阵区分了可预测的气候事件（由特许经营商全额承担）和极端气候事件（其成本可与公共机构分担，在极端情况下，公共机构可承担高达80%的损失）。然而，特许经营商仍需负责道路的清洁和疏导工作。
第五阶段高速公路特许经营协议纳入了针对边坡和路堤地质风险的具体条款，鼓励持续监测和预防性措施。如果滑坡发生在特许经营商已拓宽的路段，则费用由私人承担；如果滑坡属于特殊情况，则允许各方分摊费用。
2024 年以后的合同还要求特许经营者在发生极端事件时立即采取行动，进行紧急维护和标牌行动，且无权进行经济财务再平衡。
2026 年计划在 ANTT（国家陆路运输局）第六阶段进行的拍卖，应该会开创一种模式，在最初几年采用更客观的风险分配标准和汇率保护机制，从而提高长期项目的可预测性。
该模式还要求购买四份保险单——运营风险险、一般民事责任险、工程风险险和工程民事责任险——以在财务上保护特许经营者免受恶劣天气造成的系统性中断的影响。
在卫生领域，国家水务局 (ANA) 于 2024 年发布了第 5 号参考标准，该标准强制要求在供水和污水处理合同中纳入风险矩阵。
该标准整合了分散的规则，并确定了31种风险类型，包括环境和气候风险。公共机构负责诸如停电和缺水等风险；服务提供商负责运营和维护成本以及可保风险。
ANA 还运营着水文监测、缺水协议和水安全指数 (ISH) 等工具，该指数于 2019 年创建，旨在指导应对极端事件的政策和投资。
然而，基础设施特许经营合同的进展与政治光谱中很大一部分人缺乏关注形成了鲜明对比，他们将在超级厄尔尼诺现象的影响下面临民意调查的考验。
Inter.b 的 Frischtak 表示：“如果问题是我们是否为此做好了准备，答案是否定的，无论是联邦政府还是州政府和市政府都没有做好准备。” 他警告说，问题在于联邦预算的很大一部分由国民大会党控制，其中包含议会修正案和党的资金。
混乱
巴西基础设施和基础工业协会 (Abdib) 首席执行官Venilton Tadini指出，在气候事件中，人们的注意力会集中在市政当局身上，因为市政当局最先感受到影响。
“巴西的主要缺点是联邦、州和市政府之间缺乏协调一致的政策，”塔迪尼说，并补充说，两极分化阻碍了国家政策的制定，导致“零散的解决方案”。
塔迪尼指出，关于气候变化，已经有一些相关的研究，包括COP 30的研究，但实施取决于政治决策。
这就是解决方案最终陷入僵局的原因。联邦预算约90%用于固定支出，只有剩余的10%是可自由支配的，用于新的投资。
行政部门在气候变化方面的直接和间接支出，分散在各个部委，占 2026 年议会修正案 600 亿雷亚尔专项资金的三分之一——这些资金直接拨给市政当局，与联邦政策没有任何联系。
年初，监督公共预算的非政府组织社会经济研究所 (Inesc) 进行的一项调查显示，在去年提出的各项修正案中预见的 284 项行动中，只有 17 项与气候有关，总计 1.54 亿雷亚尔，仅占总额的 0.58%。
“这表明气候极端事件的紧迫性与议会分配公共资源的方式之间存在结构性不匹配，”意大利国家经济和社会研究所 (Inesc) 的政治分析师亚历山德拉·卡多佐 (Alessandra Cardoso) 表示。“修正案模式加剧了气候融资的不足。”
气候观察站（一个汇集了与气候议程相关的 172 个实体和运动的网络）的执行秘书马尔西奥·阿斯特里尼也强调，很大一部分议员和参议员对这一问题感到疏离。
他说：“我们国家国会面临的问题是，我们正处于‘超级厄尔尼诺’现象的前夕，而议员们更关心的是投票支持增加森林砍伐，禁止巴西环境与可再生资源研究所（Ibama）使用卫星和机械来扑灭野火。”
他认为，气候变化议题已经从报告走向现实。“极端分子不再是科学家，而是厄尔尼诺现象，”阿斯特里尼警告说。“任何对气候变化不感到恐慌或担忧的政客都完全脱离了现实。”
与气候变化相关的极端事件日益增多，引起了现任政府的关注，政府已加大力度推进相关项目并增加资金投入以应对这一问题。然而，各部委之间行动和资源的分配却暴露出缺乏统一的战略。
为了更好地应对气候变化问题，环境与气候变化部（MMA）甚至在2023年更名。该部负责协调国家气候变化政策（PNMC），制定适应计划，与各州和市政当局协调合作，并与民防、农业、能源和规划等部门进行整合。
环境部用于气候事务的直接预算虽然规模不大，但呈增长趋势：从2023年的3亿雷亚尔增至今年的10.23亿雷亚尔，其中包括3.375亿雷亚尔的特别拨款。这些资金用于包括消防员招聘、设备购置、后勤保障、监测和培训等措施。
环境部成立了一个工作组，负责协调、监测和跟进与厄尔尼诺现象影响相关的各项行动。该工作组由环境部执行秘书处协调，汇集了来自不同部门的代表，共同制定工作计划并监督各项计划行动的实施。
而一体化和区域发展部 (MIDR) 则将与气候变化相关的极端事件的主要项目集中到国家民防和国防秘书处 (Sedec) 内。
在今年分配的18亿雷亚尔预算中，约有12亿雷亚尔拨给了Sedec。然而，该部门澄清说，这笔预算并非专门用于应对气候变化相关的活动，而是用于应对自然灾害的专项资金。
据 MIDR 称，国家民防部门还制定了监测厄尔尼诺现象的具体行动计划，重点是协调和整合参与风险和灾害管理的联邦机构，包括对该现象的演变进行持续监测，以及在联邦民防和防御系统成员之间实时共享信息。
其他部门（农业部、卫生部、城市部、矿业部和能源部）每年共拨款 100 亿至 150 亿雷亚尔用于适应性行动，例如农村保险、防治虫媒病毒、加强水库、电力和卫生网络等。
巴西行政部门各部门在应对气候变化方面的支出总计约200亿雷亚尔。然而，世界银行2月份发布的一份报告指出，仅巴西每年因自然灾害造成的损失就高达195亿雷亚尔。
来自阿卜迪卜的塔迪尼承认，近年来基础设施建设取得的进展不足以应对气候变化的挑战。他认为，私人投资对于改善卫生条件、提升公路、港口和机场的水平以及扩建电网至关重要。
他表示：“我们在项目结构质量、风险缓解、更合理的保险结构以及特许经营计划的总体规划方面都取得了显著进步。但这些进步既不能弥补历史遗留的不足，也没有充分用于应对气候变化。”
阿卜迪卜的数据显示，过去八年里，该国基础设施投资几乎翻了一番，到2025年将达到2800亿雷亚尔，主要由私营部门（2200亿雷亚尔）推动。然而，公共投资却从2014年的990亿雷亚尔（自2010年开始统计以来的最高值）下降到去年的600亿雷亚尔，反映出行政部门资金短缺。
“世界上没有哪个国家完全依靠私人资金来建设基础设施；有些项目本身就需要公共部门的参与，例如结构性铁路，”塔迪尼补充道，并指出，除了“我的家，我的生活”计划之外，PAC 的剩余预算比议会修正案的预算还要少。
（克里斯蒂亚诺·扎亚供稿）
